І як можна красивими гаслами зіпсувати ідею розумного протекціонізму.
7 грудня Верховна Рада у першому читанні ухвалила проект закону №7206 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння розвитку промислового виробництва та малого і середнього підприємництва», який отримав неофіційну назву «Купуй українське, плати українцям». За відповідне рішення проголосували 241 народний депутат.
Цим документом передбачається, що при проведенні процедури оцінки тендерних пропозицій, окрім цінового критерію, враховуватиметься місцева складова в предметі закупівлі, а також інші нецінові критерії (у разі їх встановлення замовником).
«При цьому пропонується в загальній оцінці тендерних пропозицій визначити питому вагу критерію місцевої складової в предметі закупівлі на рівні, не нижчому 20%. Це дозволить підвищити рівень ефективності реалізації державної політики у сфері публічних закупівель та забезпечить умови для залучення інвестицій у вітчизняну промисловість, локалізації виробництв та створення нових робочих місць», – зазначається у пояснювальній записці до законопроекту. І додається, що метою законопроекту є макрофінансова стабілізація, поліпшення економічного становища України, створення нових робочих місць та підвищення доходів громадян.
Водночас у експертному середовищі ставлення до цього документа дуже неоднозначне. Дещо раніше низка громадських організацій виступили проти його ухвалення, акцентуючи увагу на його однобокості та прихованому лобізмі. На їхнє переконання, запропоновані новації «повністю суперечать міжнародним зобов’язанням України. Зокрема, перед Світовою організацією торгівлі (у 2016 році Україна приєдналася до Угоди СОТ про держзакупівлі), Європейським союзом (положення законопроекту суперечать Угоді про асоціацію та зони вільної торгівлі, яка набула чинності 1 січня 2017 року)». Такий підхід руйнує основи системи публічних закупівель ProZorro.
Профільні міністерства також висловили стурбованість деякими положеннями документа. За оцінками МЕРТ, проект закону спотворює конкуренцію і просуває інтереси окремих виробників під виглядом захисту національного виробника. А за оцінкою Мінфіну, законопроект №7206 створює корупційні лазівки в системі публічних закупівель України. Водночас немає жодної гарантії того, що додаткові доходи українських виробників працюватимуть на економіку України, адже документ не передбачає жодних зобов’язань щодо реінвестування додаткових прибутків, отриманих на держтендерах. Тобто кошти платників податків можуть бути виведені з економіки України до офшорних компаній.
Економіст IMF Group Ukraine Володимир Жук спеціально для Mind проаналізував ризики згаданого законопроекту та пояснив, чому саме він потребує глибинного доопрацювання.
Автори законопроекту запевняють у геніальності документа і в тому, що така ініціатива зможе підняти українську економіку, відродити виробництво і створити робочі місця. Чи дійсно це так? Чи насправді заявлена мета відповідає дійсності та можлива з таким законопроектом? Розгляд такого питання необхідно розкласти на дві частини: на якість самого законопроекту і на економічний зміст/сенс такої ініціативи.
Якість законопроекту
Уже є висновок Головного науково-експертного управління від 8 листопада 2017 року, в якому доволі якісно зауважено основні моменти та проблеми документа:
Назва законопроекту – це агітація, популізм. Така назва може бути на рекламному щиті чи в рекламному відео, і аж ніяк не у законі. Предметом регулювання внесеного законопроекту, судячи з його змісту та змісту Пояснювальної записки до нього, є удосконалення процедур публічних закупівель, але з назви «Купуй українське, плати українцям» – такий предмет не прослідковується. Таку «назву» можна тлумачити будь-яким чином і з будь-яким підтекстом. Існують правила оформлення проектів законів та основних вимог законодавчої техніки, які мають бути дотримані.
Пропонується ввести розмите поняття «предмет неспеціалізованої закупівлі».Управління у своєму висновку вказало на доцільність визначити сутнісні ознаки поняття «предмет неспеціалізованої закупівлі», які забезпечили б розкриття його змісту, а також критерії, за якими Кабінет міністрів формував би відповідний перелік. Тобто існує ризик того, що закон поширюватиметься не на ті товари, що мають стратегічне значення для України, а на ті товари, чиї виробники мають більший вплив на Кабінет міністрів України.
Формула розрахунку. У законопроекті наведена величезна формула «Клв=(C1*К1+C2*К2+C3*К3+C4*К4+C5*К5+C6*К6+C7*К7)/Cр.», яка начебто повинна спростити участь вітчизняних виробників у державних закупівлях. Але не зрозуміло, як взагалі рахується подібне. Наприклад, показник К2 – працівники: якщо резиденти, то показник 1, якщо нерезиденти, то показник 0.5. Як бути, якщо на виробництві задіяні як резиденти, так і нерезиденти? Аналогічно і з кожним іншим показником. Наприклад, С3 – амортизація – у виробництві можуть бути задіяні основні засоби як вітчизняного, так й іноземного походження. Управління запропонувало навести хоча б декілька прикладів, як це взагалі може працювати на практиці.
Попередня оплата. Пропонується ввести обов’язковість попередньої оплати для деяких товарів, робіт чи послуг, що не є «предметом неспеціалізованої закупівлі». Це спроба створити колізію з Бюджетним кодексом, в якому вказано, що оплата товарів, робіт чи послуг проводиться після отримання таких товарів, робіт чи послуг замовником.
Законопроект готували до норм Угоди про державні закупівлі, які зазнали зміни ще 30 березня 2012 року з прийняттям протоколу про внесення змін до зазначеної угоди. Чому автори продовжують казати, що цей законопроект не порушує міжнародних угод? Можливо, якраз тому, що вони працювали із застарілим текстом?
До цього законопроекту є доволі серйозні претензії навіть по тексту самого документа. Навіщо створювати преференції щодо авансових оплат по певних видах товарів і послуг? Це для «своїх»? Можливість корупційної складової дуже висока.
Між іншим, якщо деякий постачальник ризикне взяти участь у тендері з умовами цього законопроекту, і якщо він зможе зібрати всі довідки про підтвердження кожної складової формули (це два десятки довідок на кожний тендер) і хоча б одну з цих довідок державний орган не підтвердить – то учасник позбавляється права участі в державних закупівлях на 90 днів. Що це, як не «відбір лише своїх»? Це ж просто океан для корупції.
Економічний зміст/сенс такої ініціативи
Щодо сенсу цього законопроекту також є багато запитань і сумнівів.
Порушення міжнародних домовленостей, адже у статті 148 глави 8 Угоди про асоціацію йдеться про важливість встановлення «прозорого, недискримінаційного, конкурентного і відкритого тендерного процесу» та передбачається забезпечення взаємного доступу до ринків державних закупівель України та ЄС на основі принципу національного режиму, тобто відсутність дискримінації між вітчизняними та іноземними національними товарами, послугами і постачальниками.
Корупція. Кожний учасник будь-яких державних закупівель знає, що чим більше довідок вимагається – тим більша можливість для корупції. Додати до цього «штраф» у вигляді 90 днів без права брати участь у державних закупівлях – це корупція в чистому вигляді. Це ідеальний рецепт для знищення конкуренції та прозорості: вимагаєте на два десятка довідок більше від учасників, кажете, що одна з них «не підходить» і таким чином виключаєте небажаного учасника на 90 днів. Кілька десяток довідок – раз у 90 днів знаходите одну «помилку» і цілий рік «штрафуєте» компанію, не допускаючи до участі в державних закупівлях.
Економічна доцільність витрачання державних коштів. Державні кошти – це кошти платників податків. Запропонований алгоритм надання переваги вітчизняному виробнику передбачає те, що ціна українського виробника може бути вищою за ціну іноземної компанії. Це означає, що маючи ціну в 1 млн грн за товар іноземної компанії та ціну в 1,2 млн грн за товар вітчизняного товариства, замовник повинен буде витрачати більше державних коштів за аналогічний товар.
Конкуренція. Чи хочемо ми, щоб продукція українського виробництва була конкурентною на міжнародній арені? Чи хоче цього наша держава? Адже якщо ми платитимемо більше українському виробникові, ніж іноземному за ідентичний товар, то український виробник не покращуватиме своє виробництво. Навіщо це робити, якщо можна продавати дорожче за конкурента? Це прихована бомба для економіки – надавати неаргументовані преференції виробникам, щоб вони випадали з конкурентної гонки на міжнародній арені.
Обсяги. За даними держави, у державних закупівлях частка іноземних учасників ніколи не була більшою за 25–30%. Прогнозовано, у 2017 році обсяг державних закупівель прогнозують на рівні 400–450 млрд грн. Четверта частина від цієї цифри – 100 млрд грн. Якщо всі ці закупівлі здійснювати за ідеєю «купуй українське», то на закупівлю цих самих товарів/послуг потрібно буде витратити 120 млрд грн. Чи готові платники податків на такий крок?
Варіанти державної підтримки. Щоб підтримати/стимулювати вітчизняного виробника – за нього не потрібно думати, йому не потрібно заважати: перевірками, різноманітними абсурдними довідками, високими податками. Іншими словами, потрібно створити умови, в яких український виробник зможе відкрити і розвинути своє виробництво. Це стосується і кредитів, і навіть податкових пільг для певних видів діяльності.
Потрібно розуміти, що законопроект «Купуй українське, плати українцям» – це приклад грубого і бездумного протекціонізму. Для України принциповим питанням є саме конкурентоздатність на міжнародній арені. При преференції за принципом «формули» або «купи у своїх, але дорожче» закладається міна для конкуренції українського товару, адже за кордоном таких преференцій нашим виробникам ніхто не надає. Тим самим ми усуваємося від гонки «ціна/якість товару».
І навіщо така агітаційна назва? Чого чекати далі: «Повернемо вкрадене!» при зміні до Кримінального кодексу чи «Пенсіонерам ще більше пенсій!» при змінах до ставок податків чи взагалі до Податкового кодексу?